12 жовтня 2016, 21:29
Роман КИРЕЙ, «Черкаський край», №80-81, 12 жовтня 2016 року
Період реформування місцевого самоврядування ставить посилені вимоги до кожного учасника цього процесу. І насамперед до його професійності, відповідальності, компетентності. Це, однак, голову Черкаської обласної ради Олександра Вельбівця не лякає. Навпаки, він, перебуваючи в постійному русі, відчуває себе в своїй звичній стихії. Численні зустрічі з людьми, участь у зборах місцевих громад, намагання донести до них усі нюанси пропонованих змін, переконати в доцільності тих чи інших кроків — це щоденна робота. Про те, що ж вона дає, які висуває проблеми — наша розмова з Олександром Івановичем.
— Отож, як приживаються в області ідеї децентралізації, об’єднання громад, як швидко відбуваються зміни на місцях?
— Зміни справді відбуваються. Хоч, можливо, десь не настільки активно, як хотілося б. Але певні результати вже є. Одне з найголовніших — удалося здолати неабиякий спротив тих людей, які мали б доносити до громад завдання та мету реформи, формувати думку населення. Багато хто з лідерів громад, сільських голів стали першим форпостом супротиву процесам децентралізації, вони викривили інформацію про суть реформи. Користуючись своїм освітнім рівнем, досвідом чи навіть якимись практичними інтересами, доносили до людей власні коментарі щодо реформи та її завдань. Люди стали побоюватися, що закриють сільську раду, школи, дитсадки, переведуть людей у сільраду сусіднього села... Примітивно, але десь на такому рівні звучала ця інформація для жителів населених пунктів.
Коли особисто спілкуєшся з такими сільськими головами, розумієш, що іноді вони навіть не бачили тих нормативно-правових і законодавчих документів, які регулюють цей процес. Тоді стає зрозуміло, що розмову слід вести не з цими людьми, які мали б бути на сторожі інтересів громади, а напряму з самою громадою. Якщо правильно вести цей діалог (наголошую, не монолог, а саме діалог), можна подолати природні страхи людей до чогось нового й не зовсім для них зрозумілого. Нині, коли вже маємо приклади перших позитивних змін у тих громадах, які стали на шлях реформування, замість страхів люди починають аналізувати, що ж дасть об’єднання. Ми показуємо не тільки позитивний досвід, а й негативний, аби, як кажуть, громади вчилися на чужих помилках, а не наступали на власні граблі. Проводимо конференції, форуми, семінари. Введена посада заступника голови в облдержадміністрації, який координує ці питання.
Процеси реформування не прості, відбуваються вони не так швидко, як багатьом би того хотілося, і вимагають певних процедур. Як на мене, найбільшою проблемою в цьому є формування самих громад. Ми називаємо громадою жителів села. Але не завжди жителі села насправді є громадою. Якщо вона активна, здатна приймати важливі для населеного пункту рішення більшістю голосів — це насправді громада. Але якщо громада пасивна, то її роль у прийнятті важливих рішень нівелюється — саме такі громади й відстають. Будьмо об’єктивними: за 25 років незалежності України ніхто конкретно формуванням, розвит¬ком свідомості самих громад не займався. Місцеве самоврядування набувало ознак розвитку (тих, про які йдеться в Конституції нашої держави та Європейській хартії розвитку місцевого самоврядування) часто лише декларативно. Все одно адміністративна система, на противагу самоврядуванню, залишалася домінуючою. Зараз центральна влада демонструє реальну підтримку цим процесам: є можливість і відповідний ресурс (зокрема й через Державний фонд регіонального розвитку) для реалізації реальних проектів, які підштовхнуть території до розвитку. Держава готова підтримати такі проекти у розрахунку 90 відсотків — 10 відсотків має йти з місцевих бюджетів. І пріоритет надається якраз об’єднаним територіальним громадам.
— І все ж, як бачимо, є певні проблеми, перешкоди, у тому числі в законодавчому плані. Чи вдається їх здолати?
— Дійсно, на сьогодні стримуючим фактором реформ є й те, що далеко не всі процеси комплексно відрегульовані на законодавчому рівні. Є моменти, які потребують термінового правового врегулювання, адже створюють певні перекоси. Але такі процеси, як бюджетна децентралізація, вже йдуть і дають позитивні результати. На кінець 2015 року у бюджетах місцевих громад (сіл, селищ) виконання дохідної частини бюджету становили 200 і навіть подекуди 300 відсотків. Саме бюджети первинного рівня — сільські, селищні, міські — отримали додатковий ресурс до бюджетів. Із мінусом увійшли в новий рік районні та обласні бюджети. Наприклад, перехідний залишок бюджету області на початок цього року становив 20 мільйонів гривень, а міста Черкаси — майже 400.
Тепер ми змушені звертатися за наданням відповідних субсидій до місцевих рад на виконання стратегічних завдань. Бюджетне законодавство дає змогу робити це через створення відповідних місцевих програм. Не зовсім вистачає ресурсів на рівні обласної ради для виконання планових і стратегічних завдань. Приклади — обласні програми щодо гемодіалізу, забезпечення хворих інсулінами, ремонту доріг, утримання закладів профтехосвіти, пільги на проїзд, які не профінансував державний бюджет, і низка інших. У певних моментах, на мою думку, потрібні конкретні регуляторні акти, в інших — навпаки, повна дерегуляція процесів, іноді — справедливий перерозподіл ресурсу між бюджетами різних рівнів. І звичайно, увага законодавця до цих питань.
Треба розуміти, що децентралізація — не просто зміна органу управління надання послуг, що забезпечували державні органи. Це й зміна в суті надання медичних, освітніх, послуг соціального захисту. Тобто це цілий комплекс розвитку громади, а не якесь математичне приєднання територій. Можливо, десь потрібна оптимізація мережі певних соціальних чи освітніх закладів. Це болюче питання, але про нього треба говорити. Не може бути в одному районі 2 тисячі дітей і 23 школи, а в іншому на 4 тисячі дітей — 15 шкіл. Виходить, що освітня послуга має різну ціну і, що найголовніше, — різну якість. Ми витрачаємо кошти не на інтелектуальний, творчий розвиток дитини, а на мережу установ, у яких відбувається цей процес. Тож ресурс розподіляється неефективно.
Так і далі пливти за течією неможливо. Люди поклали сотні життів за те, щоб відбулися реформи, а по суті — зміни в системі управління. Отож суспільство має усвідомити: якщо більшість людей вимагали цих змін, то потрібно їх робити.
— Які ви бачите на карті області больові точки об’єднання громад?
— Я не прихильник математичних моделей об’єднання. Недостатньо, як на мене, й наданих рекомендацій Кабінету міністрів щодо формування громад. Вони окреслюють певний курс, на що маємо орієнтуватися, але не можуть бути догмою для всіх. Десь мають велику вагу історичні питання, десь на передній план виходять економічні зв’язки, десь територіально зумовлені переваги. Тож під один гребінець всі громади не підрівняєш. До кожної окремої громади, як би це не важко давалося, має бути диференційований підхід.
Пропозиції прихильників реформи іноді не дають громадам відповіді на запитання: «Заради чого це об’єднання?». А люди мають чітко бачити ці переваги. Якщо в такому проекті немає економічної складової, а лише побажання, то вибачте, це об’єднання ні до чого не веде. Тут має сформуватись ефективна система управління, зрости доходи громади, покращитися якість надання послуг, слід врахувати й соціальний бік. Якщо немає цих передумов, то проект — лише примітивний формат домовленостей, далекий від практики.
Найбільше перекосів відбувається там, де сильна позиція лідера громади — сільського голови і його бачення себе в реформі, а не громади, яку він представляє. Це, напевне, найпоширеніша проблема цієї реформи в усій державі. Така людина не хоче втратити право керувати, втратити певні фінансові преференції. Одначе, задля блага громади від цього треба абстрагуватися. У нас в області чимало громад, де до 70 відсотків доходів бюджету витрачається на функціонування самої сільради! То про яку ефективність управління тут можемо говорити?
Та чи не найбільша больова точка на сьогодні — відсутність у громадах реальних повноважень розпоряджатися землею. В сьогоднішніх непростих умовах на селі можуть вижити тільки великі компанії. Малі підприємства їм — не конкуренти. Таке укрупнення викривлює соціальну ситуацію на селі, воно не притаманне традиційному сільгоспвиробництву в Україні. Холдинги сіють тільки вузький набір сільгоспкультур, що дають вигоду при експорті. Не розвивається тваринництво, зменшується потреба в робочій силі... Те, що найкраще б сприяло процесам децентралізації, — це передача повноважень управління землями сільгосппризначення саме громадам. Тоді б селяни повірили в систему децентралізації. Адже основний ресурс України — це насамперед земля. Якщо основний ресурс не управляється громадами, то це не є децентралізація. Сьогодні рішення щодо земель приймає Держгеокадастр на рівні областей, а це свідчить про централізацію повноважень. З їх передачею на місця чомусь зволікають.
— А що може сама обласна рада? Чи вдається зосередити зусилля на потребах людей?
— Черкаська обласна рада — не зовсім проста, адже в нас вісім фракцій, що сформовані або на досить сильній ідеологічній складовій, або це представники товаровиробників зі своїм баченням розвитку. Є й ті, хто опозиційно налаштовані до дій центральної влади. Обранці в обласній раді досить часто забувають, що вони представники не парламенту, не партійного органу, а саме органу місцевого самоврядування. Система виборів передбачає політичну складову, але політика в такому органі як обласна рада не має бути домінуючою. До цього я всіх закликав і закликаю — потрібно об’єднатися навколо розвитку регіону.
Та попри все, розуміння більшості депутатів, що від конструктивної роботи кожного залежить життя усієї області, сприяють пошуку компромісу, ухваленню життєво важливих для області рішень. Головні пріоритети роботи окреслені в «Стратегії регіонального розвитку Черкаської області на період до 2020 року», Програмі економічного й соціального розвитку Черкаської області на 2016 рік та інших обласних програмах.
Програм приймається багато: одні з них є постійними, адже забезпечують функціонування якогось сектора. Нові — віддзеркалюють події в державі, наприклад, щодо національно-патріотичного та військово-патріотичного виховання. Одна з них, наприклад, передбачає відкриття військової кафедри в одному з провідних вишів області.
Є й інші приклади. Я сьогодні ініціюю розробку комплексної програми «Питна вода» (відмінної від чинної). У багатьох районах говорять про критичний спад рівня підземних вод. Це — глобальна проблема Черкащини й України в цілому. Щоб забезпечити всіх черкащан якісною питною водою, кошти мають спрямувати й місцеві бюджети, й Фонд регіонального розвитку.
Є дискусії щодо фінансування програм — гостро обговорювали програму ремонту доріг. Від доріг у нас подекуди залишилися одні назви, й ми повинні усвідомити, що держава не в змозі якісно й у повному обсязі розподілити ресурс туди, де він найнеобхідніший. Тому планують передати і дороги, і відповідний ресурс на утримання доріг на місця. Було б добре, якби акцизи від продажу нафтопродуктів спрямовувались виключно на ремонт доріг. На разі ж із зібраних близько 70 мільярдів гривень держава виділяє лише 20 мільярдів на дороги. Сподіваюся, якщо дороги таки передадуть, то чітко сформулюють джерела їх утримання. Але якщо бути чесним, то, щоб довести всі дороги України до належного рівня, потрібно 50, а то й сотня років, адже 95 відсотків доріг у державі потребують капітального ремонту. Сьогодні ж обласні програми — лише підтримка того ресурсу, який виділяється з держбюджету.
— Які пріоритети у голови облради на найближчий період?
— Головним своїм завданням зараз бачу гармонійний розвиток регіону, участь у розробці стратегічних проектів для області, забезпечення їх реалізації та контролю. Глобальних проектів за рік роботи ще втілити не встиг, проте вже є певні успіхи. Насамперед — це поліпшення роботи комунальних підприємств. На сьогодні таке стратегічне комунальне підприємство як «Фармація», завдяки вжитим управлінським рішенням і антикризовому менеджменту, виходить із боргової ями й отримує перші прибутки. Хоча мусимо констатувати, що і «Фармацію», і «Облпаливо» штучно доводили до банкрутства, сподіваючись дуже дешево приватизувати. Ми пройшли через два десятки судів і добилися-таки реальної оцінки майна й порядку в їхній роботі… Але, звичайно ж, попереду ще багато роботи: запровадження реформ в області, поліпшення соціально-економічної ситуації та рівня життя населення. Але найголовніше для всіх — зрозуміти необхідність об’єднання зусиль заради впровадження змін.
Період реформування місцевого самоврядування ставить посилені вимоги до кожного учасника цього процесу. І насамперед до його професійності, відповідальності, компетентності. Це, однак, голову Черкаської обласної ради Олександра Вельбівця не лякає. Навпаки, він, перебуваючи в постійному русі, відчуває себе в своїй звичній стихії. Численні зустрічі з людьми, участь у зборах місцевих громад, намагання донести до них усі нюанси пропонованих змін, переконати в доцільності тих чи інших кроків — це щоденна робота. Про те, що ж вона дає, які висуває проблеми — наша розмова з Олександром Івановичем.
— Отож, як приживаються в області ідеї децентралізації, об’єднання громад, як швидко відбуваються зміни на місцях?
— Зміни справді відбуваються. Хоч, можливо, десь не настільки активно, як хотілося б. Але певні результати вже є. Одне з найголовніших — удалося здолати неабиякий спротив тих людей, які мали б доносити до громад завдання та мету реформи, формувати думку населення. Багато хто з лідерів громад, сільських голів стали першим форпостом супротиву процесам децентралізації, вони викривили інформацію про суть реформи. Користуючись своїм освітнім рівнем, досвідом чи навіть якимись практичними інтересами, доносили до людей власні коментарі щодо реформи та її завдань. Люди стали побоюватися, що закриють сільську раду, школи, дитсадки, переведуть людей у сільраду сусіднього села... Примітивно, але десь на такому рівні звучала ця інформація для жителів населених пунктів.
Коли особисто спілкуєшся з такими сільськими головами, розумієш, що іноді вони навіть не бачили тих нормативно-правових і законодавчих документів, які регулюють цей процес. Тоді стає зрозуміло, що розмову слід вести не з цими людьми, які мали б бути на сторожі інтересів громади, а напряму з самою громадою. Якщо правильно вести цей діалог (наголошую, не монолог, а саме діалог), можна подолати природні страхи людей до чогось нового й не зовсім для них зрозумілого. Нині, коли вже маємо приклади перших позитивних змін у тих громадах, які стали на шлях реформування, замість страхів люди починають аналізувати, що ж дасть об’єднання. Ми показуємо не тільки позитивний досвід, а й негативний, аби, як кажуть, громади вчилися на чужих помилках, а не наступали на власні граблі. Проводимо конференції, форуми, семінари. Введена посада заступника голови в облдержадміністрації, який координує ці питання.
Процеси реформування не прості, відбуваються вони не так швидко, як багатьом би того хотілося, і вимагають певних процедур. Як на мене, найбільшою проблемою в цьому є формування самих громад. Ми називаємо громадою жителів села. Але не завжди жителі села насправді є громадою. Якщо вона активна, здатна приймати важливі для населеного пункту рішення більшістю голосів — це насправді громада. Але якщо громада пасивна, то її роль у прийнятті важливих рішень нівелюється — саме такі громади й відстають. Будьмо об’єктивними: за 25 років незалежності України ніхто конкретно формуванням, розвит¬ком свідомості самих громад не займався. Місцеве самоврядування набувало ознак розвитку (тих, про які йдеться в Конституції нашої держави та Європейській хартії розвитку місцевого самоврядування) часто лише декларативно. Все одно адміністративна система, на противагу самоврядуванню, залишалася домінуючою. Зараз центральна влада демонструє реальну підтримку цим процесам: є можливість і відповідний ресурс (зокрема й через Державний фонд регіонального розвитку) для реалізації реальних проектів, які підштовхнуть території до розвитку. Держава готова підтримати такі проекти у розрахунку 90 відсотків — 10 відсотків має йти з місцевих бюджетів. І пріоритет надається якраз об’єднаним територіальним громадам.
— І все ж, як бачимо, є певні проблеми, перешкоди, у тому числі в законодавчому плані. Чи вдається їх здолати?
— Дійсно, на сьогодні стримуючим фактором реформ є й те, що далеко не всі процеси комплексно відрегульовані на законодавчому рівні. Є моменти, які потребують термінового правового врегулювання, адже створюють певні перекоси. Але такі процеси, як бюджетна децентралізація, вже йдуть і дають позитивні результати. На кінець 2015 року у бюджетах місцевих громад (сіл, селищ) виконання дохідної частини бюджету становили 200 і навіть подекуди 300 відсотків. Саме бюджети первинного рівня — сільські, селищні, міські — отримали додатковий ресурс до бюджетів. Із мінусом увійшли в новий рік районні та обласні бюджети. Наприклад, перехідний залишок бюджету області на початок цього року становив 20 мільйонів гривень, а міста Черкаси — майже 400.
Тепер ми змушені звертатися за наданням відповідних субсидій до місцевих рад на виконання стратегічних завдань. Бюджетне законодавство дає змогу робити це через створення відповідних місцевих програм. Не зовсім вистачає ресурсів на рівні обласної ради для виконання планових і стратегічних завдань. Приклади — обласні програми щодо гемодіалізу, забезпечення хворих інсулінами, ремонту доріг, утримання закладів профтехосвіти, пільги на проїзд, які не профінансував державний бюджет, і низка інших. У певних моментах, на мою думку, потрібні конкретні регуляторні акти, в інших — навпаки, повна дерегуляція процесів, іноді — справедливий перерозподіл ресурсу між бюджетами різних рівнів. І звичайно, увага законодавця до цих питань.
Треба розуміти, що децентралізація — не просто зміна органу управління надання послуг, що забезпечували державні органи. Це й зміна в суті надання медичних, освітніх, послуг соціального захисту. Тобто це цілий комплекс розвитку громади, а не якесь математичне приєднання територій. Можливо, десь потрібна оптимізація мережі певних соціальних чи освітніх закладів. Це болюче питання, але про нього треба говорити. Не може бути в одному районі 2 тисячі дітей і 23 школи, а в іншому на 4 тисячі дітей — 15 шкіл. Виходить, що освітня послуга має різну ціну і, що найголовніше, — різну якість. Ми витрачаємо кошти не на інтелектуальний, творчий розвиток дитини, а на мережу установ, у яких відбувається цей процес. Тож ресурс розподіляється неефективно.
Так і далі пливти за течією неможливо. Люди поклали сотні життів за те, щоб відбулися реформи, а по суті — зміни в системі управління. Отож суспільство має усвідомити: якщо більшість людей вимагали цих змін, то потрібно їх робити.
— Які ви бачите на карті області больові точки об’єднання громад?
— Я не прихильник математичних моделей об’єднання. Недостатньо, як на мене, й наданих рекомендацій Кабінету міністрів щодо формування громад. Вони окреслюють певний курс, на що маємо орієнтуватися, але не можуть бути догмою для всіх. Десь мають велику вагу історичні питання, десь на передній план виходять економічні зв’язки, десь територіально зумовлені переваги. Тож під один гребінець всі громади не підрівняєш. До кожної окремої громади, як би це не важко давалося, має бути диференційований підхід.
Пропозиції прихильників реформи іноді не дають громадам відповіді на запитання: «Заради чого це об’єднання?». А люди мають чітко бачити ці переваги. Якщо в такому проекті немає економічної складової, а лише побажання, то вибачте, це об’єднання ні до чого не веде. Тут має сформуватись ефективна система управління, зрости доходи громади, покращитися якість надання послуг, слід врахувати й соціальний бік. Якщо немає цих передумов, то проект — лише примітивний формат домовленостей, далекий від практики.
Найбільше перекосів відбувається там, де сильна позиція лідера громади — сільського голови і його бачення себе в реформі, а не громади, яку він представляє. Це, напевне, найпоширеніша проблема цієї реформи в усій державі. Така людина не хоче втратити право керувати, втратити певні фінансові преференції. Одначе, задля блага громади від цього треба абстрагуватися. У нас в області чимало громад, де до 70 відсотків доходів бюджету витрачається на функціонування самої сільради! То про яку ефективність управління тут можемо говорити?
Та чи не найбільша больова точка на сьогодні — відсутність у громадах реальних повноважень розпоряджатися землею. В сьогоднішніх непростих умовах на селі можуть вижити тільки великі компанії. Малі підприємства їм — не конкуренти. Таке укрупнення викривлює соціальну ситуацію на селі, воно не притаманне традиційному сільгоспвиробництву в Україні. Холдинги сіють тільки вузький набір сільгоспкультур, що дають вигоду при експорті. Не розвивається тваринництво, зменшується потреба в робочій силі... Те, що найкраще б сприяло процесам децентралізації, — це передача повноважень управління землями сільгосппризначення саме громадам. Тоді б селяни повірили в систему децентралізації. Адже основний ресурс України — це насамперед земля. Якщо основний ресурс не управляється громадами, то це не є децентралізація. Сьогодні рішення щодо земель приймає Держгеокадастр на рівні областей, а це свідчить про централізацію повноважень. З їх передачею на місця чомусь зволікають.
— А що може сама обласна рада? Чи вдається зосередити зусилля на потребах людей?
— Черкаська обласна рада — не зовсім проста, адже в нас вісім фракцій, що сформовані або на досить сильній ідеологічній складовій, або це представники товаровиробників зі своїм баченням розвитку. Є й ті, хто опозиційно налаштовані до дій центральної влади. Обранці в обласній раді досить часто забувають, що вони представники не парламенту, не партійного органу, а саме органу місцевого самоврядування. Система виборів передбачає політичну складову, але політика в такому органі як обласна рада не має бути домінуючою. До цього я всіх закликав і закликаю — потрібно об’єднатися навколо розвитку регіону.
Та попри все, розуміння більшості депутатів, що від конструктивної роботи кожного залежить життя усієї області, сприяють пошуку компромісу, ухваленню життєво важливих для області рішень. Головні пріоритети роботи окреслені в «Стратегії регіонального розвитку Черкаської області на період до 2020 року», Програмі економічного й соціального розвитку Черкаської області на 2016 рік та інших обласних програмах.
Програм приймається багато: одні з них є постійними, адже забезпечують функціонування якогось сектора. Нові — віддзеркалюють події в державі, наприклад, щодо національно-патріотичного та військово-патріотичного виховання. Одна з них, наприклад, передбачає відкриття військової кафедри в одному з провідних вишів області.
Є й інші приклади. Я сьогодні ініціюю розробку комплексної програми «Питна вода» (відмінної від чинної). У багатьох районах говорять про критичний спад рівня підземних вод. Це — глобальна проблема Черкащини й України в цілому. Щоб забезпечити всіх черкащан якісною питною водою, кошти мають спрямувати й місцеві бюджети, й Фонд регіонального розвитку.
Є дискусії щодо фінансування програм — гостро обговорювали програму ремонту доріг. Від доріг у нас подекуди залишилися одні назви, й ми повинні усвідомити, що держава не в змозі якісно й у повному обсязі розподілити ресурс туди, де він найнеобхідніший. Тому планують передати і дороги, і відповідний ресурс на утримання доріг на місця. Було б добре, якби акцизи від продажу нафтопродуктів спрямовувались виключно на ремонт доріг. На разі ж із зібраних близько 70 мільярдів гривень держава виділяє лише 20 мільярдів на дороги. Сподіваюся, якщо дороги таки передадуть, то чітко сформулюють джерела їх утримання. Але якщо бути чесним, то, щоб довести всі дороги України до належного рівня, потрібно 50, а то й сотня років, адже 95 відсотків доріг у державі потребують капітального ремонту. Сьогодні ж обласні програми — лише підтримка того ресурсу, який виділяється з держбюджету.
— Які пріоритети у голови облради на найближчий період?
— Головним своїм завданням зараз бачу гармонійний розвиток регіону, участь у розробці стратегічних проектів для області, забезпечення їх реалізації та контролю. Глобальних проектів за рік роботи ще втілити не встиг, проте вже є певні успіхи. Насамперед — це поліпшення роботи комунальних підприємств. На сьогодні таке стратегічне комунальне підприємство як «Фармація», завдяки вжитим управлінським рішенням і антикризовому менеджменту, виходить із боргової ями й отримує перші прибутки. Хоча мусимо констатувати, що і «Фармацію», і «Облпаливо» штучно доводили до банкрутства, сподіваючись дуже дешево приватизувати. Ми пройшли через два десятки судів і добилися-таки реальної оцінки майна й порядку в їхній роботі… Але, звичайно ж, попереду ще багато роботи: запровадження реформ в області, поліпшення соціально-економічної ситуації та рівня життя населення. Але найголовніше для всіх — зрозуміти необхідність об’єднання зусиль заради впровадження змін.